Generalübernehmervergaben im kommunalen Ingenieurbau ­– Teil 2

Geringe Verbreitung trotz Potenzial

Trotz der dokumentierten Vorteile liegt der Anteil von GÜ-Vergaben im öffentlichen Sektor in Deutschland bei unter 2 Prozent. Insbesondere auf kommunaler Ebene bleiben solche Modelle bislang die Ausnahme. Eine Untersuchung des ifo Instituts im Auftrag der KfW ergab, dass zwischen 2015 und 2017 über 77 Prozent der Kommunen in Rheinland-Pfalz keine Bauaufträge als Gesamtpaket vergeben haben.

Ein zentrales Hemmnis ist die Unsicherheit in der praktischen Anwendung: Viele Verwaltungen fürchten Rügeverfahren im Zuge der Ausschreibung, insbesondere wenn funktionale Leistungsbeschreibungen verwendet werden. Hinzu kommen Unsicherheiten bei der Anrechenbarkeit von Fördermitteln – etwa, ob eine GÜ-Vergabe mit den spezifischen Anforderungen einzelner Programme (z. B. aus dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz – GVFG oder der Städtebauförderung) vereinbar ist.

Als zusätzlicher Hemmschuh wird das Gebot der Mittelstandsförderung (§ 97 Abs. 4 GWB) gegen GÜ-Vergaben ins Feld geführt – da das Absehen von einer losweisen Vergabe erfordert, dass wirtschaftliche oder technische Gründe das Zusammenfassen der Leistungen rechtfertigt. Zum einen werden argumentativ bestehende Handlungsmöglichkeiten in der Praxis selten konsequent ausgeschöpft. Zum anderen sind erst gesetzliche Lockerungen erkennbar: So hat das Land Rheinland-Pfalz durch eine Änderung des Mittelstandsförderungsgesetzes im März dieses Jahres eine Ausnahme vom Grundsatz der Losevergabe zugelassen, wenn sachliche Gründe hierfür bestehen. Ferner hat die Bundesregierung ein Vergaberechtsbeschleunigungsgesetz auf den Weg gebracht, das ein Absehen vom Grundsatz der Losevergabe für Projekte erleichtert, die aus dem Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität bezahlt werden und bei denen der Auftragswert das 2,5-fache des EU-Schwellenwertes überschreitet, d. h. oberhalb von rund 13,845 Millionen Euro liegt.

Zudem mangelt es vielen Kommunen an Erfahrung mit funktionalen Ausschreibungen. Die Ausarbeitung klarer Zielvorgaben, Bewertungskriterien und Vertragsstrukturen erfordert juristische und technische Kompetenzen, die häufig nicht vorhanden oder ausgelagert sind. Auch auf Seiten der Aufsichtsbehörden gibt es noch Abstimmungsbedarf: Die uneinheitliche Bewertung von GÜ-Vergaben durch Kommunalaufsicht, Prüfbehörden und Zuwendungsgeber erzeugt zusätzliche Unsicherheit.

Dabei zeigen einzelne erfolgreiche Projekte – etwa auf Landes- oder Bundesebene –, dass funktionale Gesamtvergaben auch bei komplexen öffentlichen Vorhaben rechtssicher, wirtschaftlich und effizient umgesetzt werden können. Beispiele finden sich u. a. im Bereich des Schul- oder Brückenbaus, bei Schnellbauprogrammen für Radwege oder bei Infrastrukturprojekten im Rahmen von Konjunkturpaketen.

Neue Wege im bestehenden Rechtsrahmen

Auch wenn viele Kommunen rechtliche Unsicherheiten scheuen, erlaubt der bestehende Rechtsrahmen durchaus die funktionale Vergabe komplexer Bauprojekte an Generalübernehmer. Die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) hält mit § 7c explizit fest, dass bei ausreichender Definition des zu erreichenden Ziels eine funktionale Leistungsbeschreibung zulässig ist. Die Verantwortung für die konkrete Ausführungsplanung geht dann auf den Auftragnehmer über – eine Regelung, die gerade bei begrenzten Verwaltungskapazitäten erhebliche Erleichterungen bieten kann.

Zentrale Voraussetzung ist dabei eine sorgfältige Projektvorbereitung. Hierzu zählt eine Machbarkeitsstudie oder Vorplanung, die die kommunalen Zielvorstellungen, funktionalen Anforderungen, technischen Rahmenbedingungen sowie die finanziellen Möglichkeiten systematisch beschreibt. Wichtig ist außerdem, dass die Vergabeunterlagen so gestaltet sind, dass eine vergleichbare und transparente Bewertung der Angebote möglich ist – etwa durch definierte Bewertungskriterien und ein geeignetes Wertungsschema.

Auf Landesebene gibt es erste Ansätze zur Unterstützung: So bieten einzelne kommunale Spitzenverbände (z. B. der GStB Rheinland-Pfalz) oder die Landesvergabestellen Informationsmaterialien, Webinare und Beratung zur Anwendung funktionaler Ausschreibungen an. Auch in Bundesländern wie Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg sind entsprechende Praxishilfen in Entwicklung oder bereits im Einsatz.

Zudem können Kommunen über § 8 Abs. 2 VgV eine zweistufige Vergabe mit Teilnahmewettbewerb nutzen, um qualifizierte Anbieter mit Erfahrung im GÜ-Modell zu identifizieren. Dies erhöht nicht nur die Qualität der Angebote, sondern verringert auch das Risiko ungeeigneter Bieter und nachfolgender rechtlicher Auseinandersetzungen.

Mit gezielter Vorbereitung, fachlicher Begleitung und einer strukturierten Ausschreibungsstrategie lassen sich GÜ-Vergaben somit bereits heute rechtskonform und wirtschaftlich umsetzen. Entscheidend­ ist dabei die Bereitschaft, das vorhandene Instrumentarium konsequent und strategisch einzusetzen – nicht trotz, sondern gerade wegen der aktuellen Herausforderungen im kommunalen Bauwesen.

Der Faktor Mensch: Projektkultur entscheidet

Technische Verfahren und rechtliche Instrumente allein genügen nicht, um Generalübernehmervergaben zum Erfolg zu führen – entscheidend ist die gelebte Projektkultur. Denn GÜ-Modelle verlangen in besonderem Maße nach Vertrauen, Klarheit in der Zielsetzung und der Bereitschaft zu partnerschaftlicher Zusammenarbeit. Die Verantwortung der öffentlichen Hand verschiebt sich dabei von einer klassischen Steuerungs- hin zu einer aktiven Moderationsrolle, bei der die Interessen und Erwartungen aller Beteiligten frühzeitig aufeinander abgestimmt werden müssen.

Internationale Erfahrungen zeigen, dass erfolgreiche GÜ-Projekte vor allem dort gelingen, wo eine transparente Kommunikationskultur und kontinuierlicher Austausch auf Augenhöhe gepflegt werden. Gerade die frühe Phase eines Projekts – vom Projektstart bis zur Entwurfsplanung – bietet die Chance, durch offene Dialogformate, Workshops und Zwischenergebnisse eine gemeinsame Projektidentität zu entwickeln. Konflikte werden so frühzeitig erkannt und können lösungsorientiert bearbeitet werden, bevor sie sich in der Bauausführung verfestigen.

Ein zentrales Element ist die konsequente Festlegung gemeinsamer Projektziele: Was bedeutet „Termintreue“ für alle Beteiligten konkret? Wie wird mit unvorhergesehenen Änderungen umgegangen? Welche Qualitäten sind „nicht verhandelbar“? Die Beantwortung dieser Fragen fördert nicht nur das gegenseitige Verständnis, sondern schafft auch die Basis für verlässliches Handeln und Bewertungskriterien im laufenden Prozess.

Zudem ist die Qualifikation der Projektbeteiligten entscheidend. Verwaltungspersonal benötigt oft spezifische Fortbildung zu funktionalen Ausschreibungen, Vertragsmanagement und Steuerung von Planungsprozessen. Auch auf Auftragnehmerseite bedarf es Erfahrung im Umgang mit öffentlichen Auftraggebern, Planungsbeteiligten und Förderstellen. Der Aufbau von interdisziplinären Teams – etwa mit Fachjuristen, Technikern, Projektsteuerern und Kommunikationsexperten – kann wesentlich zum Gelingen beitragen.

Nicht zuletzt ist auch eine professionelle Konfliktprävention und -moderation von Bedeutung: Neben klassischen Steuerungsinstrumenten gewinnen mediative Ansätze an Bedeutung, um bei Zielabweichungen oder Meinungsverschiedenheiten tragfähige Kompromisse zu erarbeiten, ohne das Projekt zu gefährden.

Welche Projekte sind geeignet?

Nicht jedes kommunale Bauvorhaben eignet sich gleichermaßen für eine Generalübernehmervergabe. Besonders sinnvoll ist das Modell bei Projekten mit hohem Koordinationsaufwand, engem Zeitrahmen oder innovativen Anforderungen, bei denen eine enge Verzahnung von Planung und Ausführung entscheidend ist.

Typische Einsatzbereiche im kommunalen Ingenieurbau sind:

Ersatzneubauten und Sanierungen von Brücken und Ingenieurbauwerken

kommunale Verkehrsinfrastrukturprojekte mit engen Zeitfenstern

komplexe Hochbauvorhaben wie Schulen oder Verwaltungsgebäude

intermodale Verkehrsknoten

wasserwirtschaftliche Anlagen

infrastrukturelle Schlüsselprojekte im Kontext von Klimaanpassung oder Digitalisierung

Ein weiteres Kriterium ist die Projektgröße. Während eine Mindestgröße von etwa 2,5 Millionen Euro erforderlich ist, zeigen Großprojekte bis 300 Millionen Euro, dass auch sehr umfangreiche Maßnahmen erfolgreich im GÜ-Modell umgesetzt werden können – sofern die Steuerungsstruktur und vertragliche Grundlage sorgfältig vorbereitet sind.

Auch Fördermittelprojekte können GÜ-tauglich sein, wenn die funktionalen Anforderungen klar formuliert und mit den Förderstellen im Vorfeld abgestimmt werden. Erfolgreiche Modelle finden­ sich in Landesprogrammen oder gebündelten Maßnahmen einzelner Kommunen.

Fazit: Ein Werkzeug für moderne Kommunen

Die Generalübernehmervergabe stellt ein wirkungsvolles Instrument dar, um kommunale Bauprojekte effizienter, wirtschaftlicher und termintreuer umzusetzen. Angesichts der zunehmenden personellen, zeitlichen und finanziellen Herausforderungen im kommunalen Bauwesen bietet sie konkrete Entlastungspotenziale – vorausgesetzt, sie wird strategisch vorbereitet und umsichtig gesteuert.

Der internationale Vergleich zeigt deutlich: Länder mit etablierten Design-&-Build-Strukturen erzielen signifikant bessere Ergebnisse bei Kosten- und Termintreue. Diese Erfahrungen lassen sich auch in Deutschland nutzen, wenn Kommunen bereit sind, neue Wege zu gehen und dabei auf unterstützende Rahmenbedingungen – etwa durch Leitfäden, juristische Beratung und förderkompatible Ausschreibungsmodelle – zurückgreifen können.

Ein zentraler Erfolgsfaktor ist die Kombination aus rechtssicherer Anwendung des bestehenden Vergaberechts (§ 7c VOB/A), fachlich fundierter Projektvorbereitung und einer projektbezogenen Kommunikationskultur. GÜ-Modelle erfordern einen Perspektivwechsel: weg vom reinen Leistungsverwalter, hin zum Ergebnisgestalter, der Verantwortung teilt, statt sie nur zu delegieren.

Die Zeit ist reif, Generalübernehmervergaben nicht als Ausnahme, sondern als reguläre Option im kommunalen Werkzeugkasten zu begreifen. Wer den Mut hat, sie richtig anzuwenden, wird mit mehr Planungssicherheit, klaren Verantwortlichkeiten und besserer Umsetzung belohnt – zum Vorteil von Gemeinden, Städten und deren Bürgerinnen und Bürgern.

Der erste Teil dieses Fachbeitrags ist in der THIS 11-12.2025 erschienen.