Unvollständige Rahmenverträge im Abwassersektor

Neue Möglichkeiten durch Novellierung des Vergaberechts

Der Abwassersektor obliegt in Deutschland der direkten Verantwortung der Kommunen. Diese müssen einerseits Betrieb und Instandhaltung nach den gesetzlichen Vorgaben durchführen, können sich dabei aber auch externer Unterstützung bedienen.

Der Abwassersektor ist in Deutschland hoheitlich organisiert und obliegt in der direkten Verantwortung den Kommunen. Diese haben die Pflicht, den Betrieb und die Instandhaltung nach den gesetzlichen Vorgaben durchzuführen. Dies erfolgt zumeist durch eine Mischung von interner Aufgabenbearbeitung in Kombination mit verschiedenen Möglichkeiten, sich unabhängig des internen Leistungsprofils und der vorhandenen Kapazitäten externer Unterstützung bei der Bewältigung dieser hoheitlichen Aufgabe zu bedienen.

Für manch eine Kommune gehört der Einsatz von Ingenieurbüros dabei schon seit Jahren zu den bewährten Lösungsansätzen, um das Pflichtpensum ingenieurtechnischer Aufgaben bewältigen zu können. Andere haben erst in jüngerer Vergangenheit damit begonnen, einzelne Projekte auszulagern. Insgesamt ist jedoch vermehrt zu beobachten, dass durch die immer komplexer werdenden Aufgaben, die ein Abwasserbetrieb zu bewältigen hat, auch der Bedarf an externer Unterstützung wächst.

Die Art und Weise, Einzelaufträge auszuschreiben und den jeweils richtigen Partner zu finden, hat am Markt in den letzten Jahren eine spürbare Professionalisierung erfahren. Dies nicht nur, weil das Vergaberecht es letztlich von den kommunalen Aufgabenträgern einfordert, sondern auch, weil viele von ihnen erkannt haben, wie man mit Hilfe einer gut durchdachten Ausschreibung den jeweils passendsten Dienstleister finden kann. Durch die richtige Gewichtung verschiedener qualitativer und wirtschaftlicher Einzelmerkmale wird so nicht nur ein attraktiver Preis, sondern auch ein hohes Maß an Qualität erworben.

Während gut kalkulierbare, standardisierte Leistungen wie beispielsweise die Pflege von Geo-Informations-Systemen (GIS) üblicherweise für mehrere Jahre an einen Partner vergeben werden, ist es im volatilen Investitionsgeschäft bisher geübte Praxis, einzelne Ausschreibungen für einzelne Investitionsprojekte zu generieren und auf die wesentlichen ingenieurtechnischen Tätigkeiten zu beschränken.

Diese Vorgehensweise bedingt allerdings, dass der verantwortliche Abwasserbetrieb aus strategischer Sicht meist weit im Voraus eine klare Vorstellung davon haben muss, welche Investitionsprojekte in den kommenden Jahren in welcher Priorität umzusetzen sind, und an welcher Stelle die eigenen Kapazitäten nicht ausreichen werden. Denn der Aufwand, Dritte zu suchen, zu beauftragen und zu betreuen, liegt letztlich nicht nur beim Abwasserbetrieb selbst, sondern fordert auch die Kapazitäten anderer Ämter, insbesondere der Vergabestellen ein.

Auch wenn diese Kriterien einer akribischen Vorbereitung erfüllt sind, verbleibt ein wesentliches Merkmal: die Stadtentwässerung, als einziger Vertragspartner aller, ist bei der Abwicklung der Einzelprojekte Dreh- und Angelpunkt zwischen allen am Projekt beteiligten Akteuren.

Um die Bearbeitung der Aufgaben als Städtentwässerung effizienter zu gestalten und um das dargestellte Verantwortlichkeitsgefüge aufzulösen, stehen den Kommunen seit der jüngsten Novellierung des GWB (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) neue Handlungsspielräume in Form von sogenannten unvollständigen Rahmenverträgen zur Verfügung. Diese werden dann besonders relevant, wenn die Stadtentwässerung zusätzlich zu ihrem Tagesgeschäft der Instandhaltung und Erneuerung weitere wesentliche Investitionen in die Netzerhaltung umsetzen will. Dies würde im Normallfall (Einzelvergabe von Projekten an Ingenieurbüros) einen erheblichen steuernden, koordinativen und verwaltungsinternen Einsatz erfordern. 

Was hat sich geändert: Rahmenvereinbarungen für Lieferungen, Dienstleistungen und Bauleistungen.

Grundsätzlich ist die Idee von Rahmenvereinbarungen und Rahmenverträgen natürlich nicht neu. Durch die neue Kombinationsmöglichkeit von Dienst- und Bauleistungen sind sie neuerdings so gestaltbar, dass sie für die Städte und Stadtentwässerungen zu einer wirklich spürbaren Arbeitserleichterung führen können. In Kombination mit der internen Leistungserbringung der Stadt kann sie auf diese Weise sowohl den Ansprüchen an den Vermögenserhalt der eigenen Netze und Anlagen genügen, als auch die gesetzlichen Sanierungsvorhaben aus den Abwasserbeseitigungskonzepten termingerecht erfüllen. Drei wesentliche Merkmale prägen diesen Vorteil:

unterschiedliche Leistungen (z. B. Planung, Bau, Lieferung) lassen sich in einer Ausschreibung kombinieren;

die sogenannten unvollständigen Rahmenverträge ermöglichen flexible Kapazitätsplanungen;

Leistungen, die über den ingenieurtechnischen Kern hinausgehen, können im Leistungskatalog berücksichtigt werden.

Diese Kombination an Vorteilen ist auf eine Novelle des GWB aus dem Jahr 2016 zurückzuführen. Bis dahin war es untersagt, Bau- und Planungsleistungen in einer Rahmenvereinbarungen zu kombinieren. Seitdem ist es explizit möglich, Bauleistungen, Dienstleistungen und Lieferungen in einem Vertrag auszuschreiben.

Sicherheit und Flexibilität für Kommunen

Warum bezeichnet man diese Art von Verträgen als unvollständig? Das ist dem Umstand geschuldet, dass der kommunale Auftraggeber sich vor Ausschreibung nur folgende Fragen stellen und beantworten muss:

Welche Investitionstätigkeiten geben mir Wirtschaftsplan und Abwasserbeseitigungskonzept für die nächsten Jahre vor?

Welcher Anteil lässt sich aus eigenen Kräften bewältigen?

Wie hoch ist die Lücke, die verleibt?

Das bedeutet also, zum Zeitpunkt der Ausschreibung muss lediglich das Investitionsvolumen bzw. die Investitionslücke für die nächsten Jahre feststehen, jedoch darüber hinaus nicht, in welche konkreten Einzelmaßnahmen sich dieses Volumen aufteilen wird. Hier ist die Stadtentwässerung vollkommen frei, während der Vertragslaufzeit festzulegen, welche Investitionsvorhaben sie mit eigenen Personalkapazitäten abwickelt und welche sie dem ausgewählten Dienstleister übergibt. Das tut sie, indem innerhalb der vereinbarten Vertragslaufzeit so genannte Einzelabrufe aus dem Rahmenvertrag getätigt werden. Planung und Ausführung der einzelnen Vorhaben dürfen diesen Zeitraum der Vertragslaufzeit selbstverständlich überschreiten. Eine Verpflichtung zum Abruf der Leistungen besteht, wie bei Rahmenverträgen üblich, nach wie vor nicht.

Deutliche Entlastung der kommunalen Leistungsträger durch vollständige Dienstleistungsketten

Jeder Abwasseringenieur, der für eine kommunale Stadtentwässerung tätig ist, weiß, dass die Einschaltung von Dienstleistern Fluch und Segen mit sich bringt. Ohne eigenen Arbeitsaufwand funktioniert es nicht. Planungsaufträge müssen ausgeschrieben, die entsprechenden Leistungsverzeichnisse dafür erstellt werden. Vergabeämter sind einzubinden, Angebote auszuwerten. Dies beliebig oft und im Ergebnis mit verschiedenen Dienstleistern im Laufe eines Jahres. Oftmals werden nicht alle Leistungsphasen der HOAI an einen Dritten vergeben, in der eigenen Organisation haben bereits Vorarbeiten stattgefunden. Diese sind zu übergeben, zu erläutern, der Dienstleister ist fortwährend zu steuern und Abstimmungen sind herbeizuführen. Spätestens nach Erstellung des Leistungsverzeichnisses für die Bauausführung kommen dann sämtliche Unterlagen wieder zurück in die Handlungssphäre der Stadt, sind auf dem Markt entsprechend der einschlägigen Regeln auszuschreiben.

War die Bauüberwachung nicht bereits in der Ausschreibung der Planungsleistungen enthalten, so ist auch diese im nächsten Schritt auf den Markt zu bringen. Je nachdem, nach welchen Kriterien die Stadt die externe Unterstützung durch ein Ingenieurbüro ausgeschrieben hat, kann es dabei durchaus vorkommen, dass die steuernden Begleittätigkeiten auf Seiten der städtischen Ingenieure unerwünschte Ausmaße annehmen. Immer dann, wenn die Arbeitsergebnisse des Dienstleisters qualitativ nicht den Anforderungen der Stadtentwässerung entsprechen und auf ihrer Seite zu viel Arbeit verbleibt. Beim typischen Verlauf einer Investitionsabwicklung würde also die Bedarfsermittlung, Planung, Vergabe und die Bauphase in den Händen der städtischen Vertreter liegen. Maximal die ingenieurtechnische Planung und sich anschließende Bauüberwachung werden an ein Ingenieurbüro vergeben.

Abbildung 2 zeigt dagegen den Verlauf einer Investitionsumsetzung bei Einbindung eines Projektpartners mittels eines Rahmenvertrags. Die Belastung der Stadt ist stark reduziert, die wesentliche Entscheidungshoheit und die entscheidenden Vorgaben verbleiben jedoch selbstverständlich beim kommunalen Aufgabenträger. Welche Aufgaben letztlich tatsächlich beim Projektpartner liegen und welche bei der Stadt verbleiben sollen, entscheidet die Stadt. Das wiederum führt zur Verschiebung wesentlicher Schnittstellen weg von der Stadt hin zum gewählten Projektpartner. Das ursprüngliche, in Abbildung 1 dargestellte Verantwortlichkeitsgefüge wird aufgebrochen, der Projektpartner übernimmt, wie in Abbildung 3 dargestellt, arbeitsintensive Schnittstellenfunktionen. 

Worauf geachtet werden muss

Spätestens jetzt ist klar: Die Aufgaben, die an den Partner übertragen werden, sind sehr umfangreich und erfordern ein großes Vertrauen in dessen Leistungsfähigkeit. Die Stadtentwässerung muss sich daher im Vorfeld überlegen, welche Standards sie setzt und welche Grenzen sie zieht. Folgender Stichwortkatalog ist in Vorbereitung einer solchen Ausschreibung auf kommunaler Seite abzuarbeiten:

Entscheidungsfreiheit / Entscheidungsgrenzen des Partners festlegen;

Leistungskatalog des Partners definieren;

Schnittstellen definieren;

Meilensteine definieren;

Baustandards / Qualitätsstandards festlegen;

Laufzeit der Rahmenvereinbarung definieren;

Umsetzungsfristen vereinbaren;

Entgeltgestaltung vorgeben;

Vergabemodalitäten der Einzelprojekte festlegen;

wenn Finanzierung gewünscht: Finanzierungsdetails / Finanzierungsdauerfestlegen.

Die Vorbereitung einer solchen Ausschreibung ist in der Konsequenz umfangreich und anspruchsvoll und unterscheidet sich deutlich von den bisher in den Städten und Kommunen bekannten Ausschreibungen für die Umsetzung einzelner Investitionsvorhaben. Der Umstand, dass auch die Vergabe der Bauleistungen – eine Kernaufgabe des Vergabeamtes – Teil des Aufgabenkatalogs des Dienstleisters werden kann, bedingt die eingehende Prüfung, ob solche Fähigkeiten beim späteren Auftragnehmer überhaupt vorhanden sind. Die Begleitung durch eine Kanzlei, die die Ausschreibung vergaberechtlich sattelfest macht und das fachliche Know-How der Stadtentwässerung komplettiert, ist unumgänglich.

Es liegt darüber hinaus nahe, dass auch die Politik miteinbezogen werden muss. In der Vorbereitung eines solchen Verfahrens ist der städtische Rat zu informieren, der letztlich hinter einem solchen Vorhaben stehen und es als notwendigen Schritt ansehen muss.

Das erste Praxisbeispiel auf dem Abwassermarkt

Als erster kommunaler Vertreter auf dem deutschen Markt startete die Stadtentwässerung Dortmund Ende des Jahres 2018 ein solches Vorhaben mit einem Teilnahmewettbewerb. Ziel war es, einen maßgeblichen Anteils des Investitionsvolumens in die Kanalinfrastruktur in Höhe von 20 Mio. € über eine neues Format der Zusammenarbeit mit Dritten umzusetzen. Hierzu wurde ein Partner gesucht, der diese Umsetzung nach den Vorstellungen der Stadtentwässerung bewerkstelligen kann, und der die Handlungsfähigkeit des eigenen Personals nicht einschränkt.

Die Ausschreibung nahm aus diesem Grund den maximalen, hier beschriebenen Umfang an. Die Leistungsphasen 1 – 9 der HOAI, Schnittstellenfunktionen, insbesondere die Kommunikation mit anderen Ämtern und den Bürgern, Vergabe der Bauleistungen, sowie als optionale Leistungen auch eine Finanzierungstätigkeit des Partners wurden innerhalb des Verfahrens abgefragt und geprüft. Mittels einzureichender Konzepte hatten die Bieter darzulegen, wie sie in der Lage sein wollten, die ihnen übertragenen Aufgaben mit Erfolg zu bewältigen. Im Sommer 2019 erfolgte dann die Vergabe an die Gelsenwasser AG, die gemeinsam mit dem Büro S&P Consult, Bochum (jetzt Stein Ingenieure) diese Ausschreibung für sich gewinnen konnte.

Positive Zwischenbilanz

Heute, mehr als ein Jahr nach Projektstart, können alle Beteiligten ein positives Zwischenfazit ziehen. Ein Großteil der avisierten Investitionssumme ist bereits über Einzelabrufe abgebildet. Für zahlreiche Projekte ist parallel mit den entsprechenden Planungen und der Schnittstellenkoordination begonnen worden. Die ersten Bauvergaben gehen über den Markt.

Darüber hinaus erbringen die beiden Partner die ingenieurmäßige Zustandsbewertung und Bedarfsplanung der Sanierung für die gesamten in den Jahren 2019 bis 2022 zu befahrenen Kanalkilometer. So ist sichergestellt, dass die Stadtentwässerung einen vollständigen Überblick über ihren weiteren Investitionsbedarf behält.

Anfänglich waren in der Zusammenarbeit handwerkliche Dinge zu klären. Vor allem der qualitativ gesicherte Datenfluss von Auftraggeber zu Auftragnehmer war in der Einrichtung nicht trivial und musste erst zufriedenstellend standardisiert werden. Der Informationsaustausch zwischen den Partnern Gelsenwasser und Stein Ingenieure sowie der Stadtentwässerung erfolgt - neben persönlichen Projektsitzungen – über eine gemeinsame Projektplattform. Hierüber kann sich der Auftraggeber stets einen Überblick über den Stand in den einzelnen Projekten verschaffen und auch die Fortschritte und den Erfolgsverlauf des Projektes monitoren.

Darüber hinaus wird auch der Bürger regelmäßig über die Sanierungen in seiner Stadt ins Bild gesetzt. Neben den üblichen Handzetteln und Pressemitteilungen findet er alle Angaben zu den Baustellen auch virtuell auf einem eigens erstellten Bürger-Informationsportal.

Braucht der Markt diese Verträge?

Der Investitionsdruck für die Kommunen ist in den letzten Jahren spürbar gestiegen. Viele Kanäle wurden in Deutschland in den Nachkriegsjahren gebaut. Ausgehend von einer technischen Nutzungsdauer von etwa 80 Jahren rutschen diese langsam aber sicher in die Sanierungsprioritäten. Dieser Trend wird sich weiter verstärken. Dass bereits heute ein signifikanter Anteil der Kanäle in den Zustandsklassen 0 und 1 liegt, zeigt auch die aktuelle Umfragen der DWA zur Zustandsklassenverteilung.

Hinzu kommen ein Mangel an Fachkräften in den Ingenieurwissenschaften und gestiegene Anforderungen seitens des Gesetzgebers. Diese Mischung führt dazu, dass viele Kommunen vor großen Herausforderungen stehen, ihren Investitionsanforderungen nachzukommen. In der Konsequenz werden Maßnahmen aus den Abwasserbeseitigungskonzepten regelmäßig verschoben, der Investitionsstau wächst von Jahr zu Jahr und schmälert letztlich die Handlungsfähigkeit kommunaler Aufgabenträger.

Mit dem Instrument der unvollständigen Rahmenverträge eröffnet sich den Kommunen ein neuer wirkungsvoller Handlungsspielraum, um inhaltlich entscheidende Schritte nach vorne zu machen, die Entscheidungskompetenz beim Abwasserbetrieb zu behalten und hierbei die Steuerungsfunktion nicht aus der Hand zu geben.

Gelsenwasser AG

www.gelsenwasser.de

„Der Rahmenvertrag gibt uns große Freiheiten“ Gespräch mit Dr. Christian Falk und Mario Niggemann von der Stadtentwässerung Dortmund, sowie mit Dr. Nicola Ohrtmann von der Kanzlei Aulinger, zur Vergabe von Lieferungen, Dienst- und Bauleistungen über einen Rahmenvertrag.

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